金昌中院发布2019年度行政审判白皮书

　　3月27日下午，金昌中院召开新闻发布会，向社会公开发布《2019年度行政案件司法审查报告》（白皮书），通报了2019年全市法院行政审判工作的有关情况。

  

　　白皮书显示，近年来全市法院各类行政案件收结案数稳中有升，2019年受理行政诉讼案件132件，同比增长17.9%。案件类型涉及土地资源、社会保障、行政处罚、房屋拆迁等多个领域。2019年金昌中院审结的行政诉讼案件中，与民生问题密切相关的土地资源与城市建设类行政强制、行政处罚行政案件数量位居各类案件前列，占所受理案件总数的近80%；公安类案件，约占受理案件数的10%；劳动和社会保障类案件，约占受理案件数的4%；行政管理类案件，约占受理案件数的3%；行政赔偿类案件，约占受理案件数的2%。

　　白皮书详细分析行政机关败诉原因，并指出行政机关依法行政存在的主要问题：一是行政机关违反法定程序的问题比较突出，主要集中在行政机关未严格遵守法定程序，办理案件超过法定期限，行政行为方式不当。二是土地资源与城市建设类行政强制案件问题突出，表现为行政机关刻意规避法定程序，行政强制类案件未做到全程留痕，违反法律规定强制拆除公民合法房屋。三是行政机关负责人出庭应诉工作有待实质性提升，一些行政机关负责人不愿、不敢参加行政诉讼庭审，“出庭不出声”的问题依旧存在。

　　白皮书就全面推进法治政府建设提出四点建议，一是进一步筑牢依法行政理念，主要是强化行政职权法定意识、强化行政证据和程序意识、强化行政履责和行政救济意识、强化行政诚信意识。二是进一步加强行政执法规范化建设，在加强行政机关执法人员的法律知识学习、严格实行行政执法人员资格制度、严格依法设置执法主体、开展阳光执法公正执法方面下功夫。三是严格规范土地房屋征收拆迁行为，要严格依法依程序征收公民的财产，严格把握公共利益概念和范围，依法严格规范强制拆除房屋的行为，加强对被征收人合法权益的保护。四是不断完善府院互动机制，凝聚法治政府建设强大合力，既要进一步深化府院沟通协作机制，更要充分认识行政机关负责人出庭应诉制度的法治意义。

　　附件：金昌市中级人民法院行政审判白皮书

　　　　

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　　甘肃省金昌市中级人民法院2019年度行政案件司法审查报告

　　2019年是实施《甘肃省高级人民法院关于行政案件异地管辖的暂行办法》第五年，全市法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，全面落实习近平总书记视察甘肃重要讲话和指示精神，扎实开展“不忘初心、牢记使命”主题教育，紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”目标，坚持服务大局、司法为民、公正司法，进一步加强和改进行政审判工作，依法强化司法审查职能，着力推进行政争议实质性化解，切实保障人民群众合法权益，为全市经济高质量发展提供有力的司法服务和保障。我院对2019年度全市法院行政案件进行了分析梳理，形成2019年度司法审查报告，并提出了相关建议。

　　一、全市法院审理行政案件基本概况

　　（一）案件数量稳中有升

　　近年来，全市法院各类行政案件收结案数稳中有升，2017年收案102件，审结101件；2018年收案112件，审结108件；2019年收案132件，审结130件。

　　从案件审级来看，2019年新收一审行政诉讼案件110件，占83.3%；二审行政诉讼案件20件，占15.2%；申请再审行政案件2件，占1.5%。从案件裁判类型来看，2019年审结的108件一审行政诉讼案件中，判决驳回原告诉讼请求22件，占20.4%；判决撤销或确认违法20件，占18.5%；裁定驳回起诉17件，占15.7%；经协调原告撤诉16件，占14.8%；判决确认赔偿2件，占1.9%；裁定不予立案1件，占0.9%；经协调并向当事人释明法律后果后裁定移送其他法院管辖30件，占27.8%。

　　全市法院一审行政案件裁判类型分布图

　　永昌县、金川区人民法院受理非诉行政执行案件13件，其中准予执行10件，裁定不予受理1件，撤回申请1件，终结1件。

　　（二）2019年金昌中院审理行政案件基本情况

　　2019年度金昌中院受理武威辖区一审行政诉讼案件75件，审结75件。其中判决撤销或确认违法11件，占14.7%；经协调原告撤诉13件，占17.3%；判决驳回原告诉讼请求4件，占5.3%；裁定驳回起诉15件，占20%；裁定不予立案1件，占1.3%；判决确认赔偿1件，占1.3%；经协调并向当事人释明后裁定移送其他法院管辖30件，占40%。

　　金昌中院一审行政案件裁判类型分布图

　　2019年度金昌中院受理二审行政诉讼案件20件，审结20件。其中维持一审判决和裁定8件，占40%；改判7件，占35%；撤回上诉2件，占10%，发回重审3件，占15%。

　　金昌中院二审行政案件裁判类型分布图

　　（三）行政诉讼案件类型不断拓展，涉及民生类案件比重较大

　　自2015年以来，金昌中院行政诉讼案件数量稳中有升，涉及行政管理领域案件依旧比较集中，案件发生的规律不明显。从2015年全年收案78件到2019年全年收案95件，受理数量基本平稳。

　　2015-2019年金昌中院行政案件数量对比图

　　案件类型不断增多，审判领域不断拓宽。案件类型由2015年的治安管理、工伤认定等领域，拓展到2019年的土地资源、社会保障、行政处罚、房屋拆迁等多个领域。以2019年审结的行政案件为例，与民生问题密切相关的土地资源与城市建设类行政强制、行政处罚行政案件数量位居各类案件前列，占所受理案件总数的近80%；公安类案件，约占受案数的10%；劳动和社会保障类案件，约占受案数的4%；行政管理类案件，约占受案数的3%；行政赔偿类案件，约占受案数的2%。

　　金昌中院行政案件涉案领域分布图

　　（四）行政与司法良性互动进一步深化，工作成效日益显著

　　2019年度，金昌中院不断健全工作机制，创新工作方式，积极加强与行政机关的联系，不断优化行政审判司法环境。大多数行政机关理解、支持行政审判工作，不少行政争议在行政机关的大力配合下通过协调和解得到妥善解决。从源头预防和化解行政争议意识增强。经过几年的努力，行政机关与人民法院的交流互动机制已初步形成，一些行政机关对涉及的一些疑难复杂问题，在作出具体行政行为时，提前到法院行政审判庭进行法律法规咨询和探讨，力求将行政行为做到稳妥慎重、合法合理合情。以败诉案件为切入点，力促依法行政。金昌中院以行政机关败诉案件为切入点，采取“一案一座谈”的形式，带案上门，与行政机关领导和执法人员进行座谈，针对执法事实的认定、执法程序的遵循和法律法规及规范性文件的适用等方面存在的问题和不足，帮助行政机关分析败诉的原因，引导行政机关及时总结经验、汲取教训。司法培训效果明显。全市两级法院长期坚持司法培训，对行政执法重点行业、重点部门的人员采取以会带训或以案说法形式进行培训交流，行政与司法良性互动的工作成效日益显著。

　　（五）撤诉案件数量呈上升趋势，协调结案率不断提高

　　为了最大限度地化解矛盾、维护稳定、促进和谐，在案件审理中，全市两级法院认真学习贯彻《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》，在坚持合法性审查的同时，对如下四类案件加大协调工作力度：一是被诉具体行政行为违法，依法应当撤销，但撤销会给国家利益、公共利益造成重大损害的；二是被诉行政行为合法，但存在合理性问题的；三是法律规定不明确或者法律规定与相关政策不统一的；四是行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。自2015年以来，经金昌中院协调，一审案件中原告撤诉或者行政机关改变行政行为后原告撤诉的案件共54件，撤诉率约为14%，二审案件协调撤诉率相对较平稳。

　　2015-2019年金昌中院撤诉案件数量对比图

　　二、行政机关依法行政存在的主要问题

　　各级行政机关不断增强法治思维，积极运用法治方式化解社会矛盾纠纷，依法行政的水平和能力不断提升，法治政府建设各项工作取得了新进展，但是从人民法院司法审查的角度看，行政机关在行政执法中仍然存在着不足，相关问题仍需引起重视。

　　（一）行政机关败诉案件基本情况

　　自2015年1月1日金昌中院行政案件异地管辖（武威市辖区）以来，2015-2019年审结的386件一审行政诉讼案件，行政机关败诉80件（其中涉及武威市人民政府及其职能部门30件，凉州区人民政府32件，民勤县人民政府11件，古浪县人民政府5件，天祝藏族自治县人民政府2件），败诉率为20.7%，审结的63件二审行政案件（金昌市辖区），行政机关败诉12件（其中涉及金昌市人民政府的职能部门6件，金川区人民政府及职能部门5件，永昌县人民政府及职能部门1件），败诉率为19%，近五年来行政机关败诉率起伏较大。

　　2015-2019年行政机关败诉率对比图

　　　　

　　（二）违反法定程序问题比较突出

　　法谚云：“正义不仅要实现，而且要以让人看得见的方式实现。”依法行政不仅要求实体公正，而且要求程序公正，违反法定程序作出的行政行为即使结果正确也可能被人民法院判决撤销或确认违法。一是行政机关未严格遵守法定程序。部分行政机关片面追求行政效率，没有严格依照法律规定的行政程序执法。例如在某公司诉行政机关行政登记一案中，行政机关未正确理解《不动产登记暂行条例》所规定的行政登记法定程序，在办理不动产登记过程中缺少相应的法定程序，行政登记严重违法。二是超过法定期限。司法实践中，超过法定期限的违法行政行为主要是行政机关未在法定期限内作出行政行为。如原告诉某机关行政处罚一案，相关法律规定，涉案行政处罚应在最长不超过60日内作出，但涉案行政机关近半年时间才作出行政处罚。行政机关的实体处理结果虽无不当，但是因违反相关法律关于办案期限的规定，被人民法院判决确认行政行为违法。三是行政行为方式不当。行政机关作出的行政处理方式应当严格依照法律规定，否则将构成行政处理方式不当。例如某行政复议机关，对两个不同的行政复议申请一并作出行政复议决定。在一、二审法院审理期间，法院要求行政机关提供其可以一并作出复议决定所依据的法律、行政法规、部门规章或规范性文件，但行政机关在法定期限内未能提供，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，被人民法院判决确认行政复议行为违法。

　　（三）土地资源与城市建设类行政强制案件问题突出

　　2019年度金昌中院受理的一审行政案件中，土地资源与城市建设类行政强制案件占幅较大，问题集中在以下几个方面：一是行政机关刻意规避法定程序。实践中，部分行政机关在执法过程中简化程序或者不遵守程序的现象仍然存在。例如杜某诉行政机关行政强制行为一案中，行政机关强制关闭煤矿应当按照法定程序进行，但行政机关没有提供其对当事人进行过催告的书面证据，剥夺了当事人陈述和申辩的权利，又未与当事人签订关闭协议进行补偿，径直采取封闭矿井等行为，与行政合法性原则相悖。二是行政强制类案件未做到全程留痕。行政诉讼法第三十八条规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。例如某行政赔偿案件中，由于行政机关未聘请公证机关对强制行为进行公证，也未对强制拆除原告房屋的行为全程留痕，无法举证给原告造成的实际损失，人民法院依法判决行政机关对原告合理的损失予以赔偿。三是违反法律规定强制拆除公民合法房屋。例如在某国有土地上房屋征收一案中，行政机关与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内未达成补偿协议，行政机关在未依法作出房屋征收补偿决定的情况下即对被征收人的房屋进行强制拆除，该行为显属违法。

　　（四）行政机关负责人出庭应诉工作有待实质性提升

　　行政机关负责人出庭参加诉讼，认真听取行政相对人的诉求，既是倾听群众声音，也是履行法定义务。行政机关负责人出庭率是衡量一个区域依法行政水平和法治政府建设的重要指标。在各级党委、政府高度重视和人民法院的宣传推动下，2019年金昌中院审理的一审行政案件，行政机关负责人出庭应诉率提升至86%，其中天祝藏族自治县人民政府行政机关负责人出庭应诉率达100%，起到良好示范效应。

　　2015-2019年行政机关负责人出庭率比较图

　　　　

　　由于行政案件的涉诉类型日益增多，行政案件呈现出多样化的特点,这给行政机关负责人提升应诉能力提出了新的挑战。司法实践中，一些行政机关负责人不愿、不敢参加行政诉讼庭审，“出庭不出声”的问题依旧存在。究其原因，庭前，行政机关负责人没有做足功课，未充分了解行政机关作出行政行为所依据的证据、适用的法律和程序，甚至不熟悉该类行政行为在行政执法中的现状和目的，不能做到洞悉行政相对人的诉讼目的；庭中，不能做到积极回应行政相对人从事实认定、法律和程序上提出的疑问，因此难以在法庭辩论阶段从事实和法律角度发表意见，没能达到行政机关负责人出庭应诉的良好效果。

　　三、加强依法行政工作的几点建议

　　党的十九大指出，坚持人民当家作主，坚持全面依法治国。坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。为建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利，提出如下建议：

　　（一）进一步筑牢依法行政理念

　　行政机关行政执法首要问题就是筑牢依法行政理念，增强运用法治思维和法治方式推动执法工作的自觉性和主动性，将法律精神、法律原则、法律规则贯穿于行政执法活动全过程。坚持以人民为中心的发展理念，最大程度保护人民群众合法权益。在建设法治政府的过程中，要强化四个意识，提升依法行政的能力和水平。一是强化行政职权法定意识。行政机关是“法无授权不可为”，在行政执法和行政复议过程中，一定要严格坚持依法履行法定职责，避免无职权执法、越权执法。特别是在这次国家机构改革中，对于法律法规授权但法定职责尚不明晰的情况，更要坚持建设服务型政府理念，依法规范执法主体范围，做到责权明晰、职权法定。二是强化行政证据和程序意识。“证据是诉讼之王”，是案件事实认定的基础，是影响行政行为合法性的重要因素。行政机关在执法办案过程中，一定要依法收集证据，切实注重证据的真实性、合法性、关联性，避免因证据形式不合法，造成证据证明力下降或丧失证明力。同时，依照法定程序进行行政执法是行政行为合法的必要条件，行政行为应当遵守法定步骤、法定顺序、法定方式、法定期限及其他程序规定，避免因步骤缺失、顺序倒置、期限延迟造成行政行为违法。三是强化行政履责和行政救济意识。严格执行“比例原则”即“最小侵害”“禁止过度”“利益衡平”。行政执法机关应主动开展定期巡查，发现违法行为及时处理，避免集中处置造成矛盾激化。重视公益性举报线索，及时发现和查处违法行为，维护公共利益。四是强化行政诚信意识。行政机关不能动辄以追求公共利益为由，随意变更行政行为或决定，确因公共利益需变更的也应给予行政相对人合理补偿。同时，要强化行政机关自我纠错和行政复议等内部纠纷化解机制作用。探索建立行政程序重启机制，对相对人有新的证据证明原行政行为确存在错误的，依法主动纠正。进一步发挥行政复议制度化解行政争议、救济权利的作用，提升行政复议工作水平。

　　（二）进一步加强行政执法规范化建设

　　围绕推进法治政府建设，依法保护行政相对人合法权益，行政机关须从多方面入手，着力加强和改善行政执法，务必做到行政执法规范化、法治化。一是加强行政机关执法人员的法律知识学习。精准把握行政法律法规、行政诉讼法、新司法解释及其他规范性文件规定精神和要义，避免对法律规定的基本原则及法律精神理解不透，对基本的法律理念含糊不清，造成在办理具体案件中适用法律条文不正确、不具体或引用已失效的法律规范。二是严格实行行政执法人员资格制度。严格落实已经修改的法律法规规定，行政执法人员须经公共、专业法律知识培训考试合格后方可取得行政执法证件，并持证上岗执法。同时，要加强行政执法人员监管。司法行政部门对拟从事行政执法工作人员资格进行严格审核确认，严格按照法律、法规、规章和部门规定发放行政执法证件，全面清理不在岗、不合格执法人员。三是严格依法设置执法主体。行政执法主体应有法律、法规和规章的授权予以明确。委托执法，要符合法律、法规和规章规定，签订行政执法委托协议，明确委托事项和权限，委托机关要加强监督指导，并对委托事项承担法律责任。严格遵循行政职权法定原则，厘清行政机关之间存在的职责交叉，避免滥用或超越法定职权作出侵害当事人合法权益的行政行为。四是开展阳光执法公正执法。行政执法部门要以行政执法主体、依据、职责、权限、标准、时限、程序、责任以及行政相对人的权利等为主要内容，编制行政执法操作流程图，明确执法环节和步骤，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为，并在办公场所、门户网站上向社会公布。开展阳光执法、公正执法，以减少败诉风险。

　　(三)严格规范土地房屋征收拆迁行为

　　认真落实《中华人民共和国土地管理法》《城乡规划法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，市级人民政府要加强对区县级人民政府集体土地征收与补偿、国有土地上房屋征收与补偿工作的监督。一是严格依法依程序征收公民的财产。土地、房屋作为公民必要的、安身立命的财产，为了城市长期发展需要而进行征收征用，必须以公共利益为必要条件。一般应当遵循“先批准后实施”“先征求意见后公告征收决定”“先作出征收决定后确定评估机构”“先评估后补偿”“先补偿后搬迁”顺序，逐项依次推进征补工作。二是严格把握公共利益概念和范围。土地管理法规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国有土地上房屋征收与补偿条例进一步规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。公共利益一般指下列情形：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。无论是哪级政府，对公共利益的理解均不能逾越法律法规的规定。三是依法严格规范强制拆除房屋的行为。强制拆除公民房屋应以签订补偿协议或作出补偿决定且补偿费用到位为前提，并申请法院对是否准予强制执行进行裁定；强制拆除前应采取适当措施保存房屋内的物品、财产，保护被征收人及相关人员的人身财产安全；实施强制拆除时应当表明实施单位的身份，杜绝建设单位参与强拆的情形。四是加强对被征收人合法权益的保护。落实同地同价原则，征收前确保补偿款到位。做好证据固定和财产保全。行政机关在实施强制执行措施尤其是强拆案件中，对被执行人拒绝搬迁的，要认真做好被执行人财产的清点、登记、保存工作，全程录音录像并请公证机关进行公证。政府部门要及时调整土地补偿标准，切实保障群众的获得感。特别是农村集体土地的征收补偿标准，相关部门应按省政府规定要求，及时修订调整，切实维护被征地村民的合法权益，有效防范和减少行政争议。

　　(四)不断完善府院互动机制，凝聚法治政府建设强大合力

　　建设社会主义法治国家，对行政执法与行政审判均提出了新的要求，新时代深入推进依法行政工作，是政府与法院共同面对的课题，需要司法、行政通力协作。一是进一步深化府院沟通协作机制。在已有沟通平台基础上，继续寻求更顺畅高效的交流机制，通过多种形式及时沟通，共同破解行政执法与司法实践中遇到的新情况新问题，有效统筹司法行政资源，共同预防和化解行政争议。二是充分认识行政机关负责人出庭应诉制度的法治意义。行政机关负责人出庭应诉，是行政机关自觉接受司法监督和依法履职的具体表现。做好行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作，既有利于增强行政机关负责人依法行政意识，也有利于规范行政机关的执法活动，提高依法行政的能力和水平，在有效预防和化解行政争议，优化行政审判司法环境及维护社会和谐稳定等方面发挥重要作用。各级行政机关要充分认识做好行政机关负责人出庭应诉工作的重要性，充分发挥好行政机关负责人作为“关键少数”的表率作用，主动适应行政应诉工作新常态，切实增强行政机关负责人的法治思维、法治意识，积极妥善化解行政争议。

　　附：

　　兰州市中级人民法院审理金昌市2019年度行政案件

　　基本情况

　　2019年度兰州市中级人民法院受理金昌辖区一审行政诉讼案件8件，审结3件，移送金川区人民法院管辖5件。审结的案件中，无判决行政机关败诉案件，上诉3件，上诉率100%。从案件裁判结果看，均为判决驳回行政相对人的诉讼请求。从涉案类型看，审结的3件案件中，2件涉及工伤认定，1件涉及申请撤销行政批复。移送管辖的5件案件均为治安管理案件。

　　2019年度兰州市中级人民法院所审结涉及金昌市行政机关的一审行政案件中，无行政机关负责人出庭应诉案件。