废旧金属收购中行政处罚行为的合法性以及合理性审查——以朱伟诉白银市公安局、白银市人民政府行政处罚及复议案为例

　　原标题：行政审判专栏 | 废旧金属收购中行政处罚行为的合法性以及合理性审查——以朱伟诉白银市公安局、白银市人民政府行政处罚及复议案为例 

　　废旧金属收购中行政处罚行为的合法性以及合理性审查

　　——以朱伟诉白银市公安局、白银市人民政府行政处罚及复议案为例

　　【裁判要旨】

　　行政处罚作为典型的侵益行为，其实施必然导致对受处罚的行政相对人权利或者权益的剥夺。因此，行政处罚行为自始至终都应该严格贯彻处罚法定、处罚公正公开、教育与惩罚相结合等原则。

　　关于废旧金属收购行业行政处罚行为的合法性审查标准，主要涉及三个问题：一是关于处罚权，在废旧金属收购行业，收购生产性废旧金属由前置许可变为登记备案，取消了公安部门的特种许可，但收购主体是企业的规定并没有发生变化，个人不具有收购生产性废旧金属的主体资格，对于个人经界定属于收购生产性废旧金属的行为，公安机关具有法定处罚权；二是关于处罚程序，首先要以符合法律规定的方式将处罚结果送达相对人；其次要依法保障被处罚人的陈述申辩权、听证权；最后对于较重的行政处罚，公安机关负责人应当集体讨论决定。三是关于追诉时效问题，《行政处罚法》和《治安管理处罚法》对于没有被发现的违法行为的追诉时效做了明确规定，但对于立案侦查八年后撤销刑事案件转为行政案件如果进行处罚，不符合行政处罚法关于教育与惩罚相结合的原则。故在行政处罚行为，尤其是在较重的人身罚中，既要严格遵守法定程序，确保处罚的合法性，同时也要贯彻处罚与教育相结合原则，通过处罚达到教育的目的，以求处罚的公正与合理。

　　【案情】

　　2003年以来，原告朱伟租用宋立国的白银区冶金路废品收购站营业执照，长期收购废品。2008年6月1日，被告白银市公安局决定对朱伟收购赃物案立案侦查。当月16日，朱伟主动投案，17日被白银市公安局刑事拘留，于7月16日取保候审。白银市公安局将查获的金属及现金2万元予以扣押，6月24日、7月21日分别出具各1万元现金扣押清单，7月30日出具金属等物品扣押清单，并于当日将查获的金属向白银区再生资源回收公司变现处置，变现款12.0257万元。2015年7月2日，白银市公安局将扣押的2万元现金退还朱伟。因朱伟向白银市人民检察院反映监督撤销刑事立案并纠正违法刑事侦查行为，退还或者赔偿被非法扣押财物，白银市人民检察院向白银市公安局发出《纠正违法通知书》。白银市公安局于2016年3月15日，以朱伟隐匿、掩饰犯罪所得案上游犯罪无法查清为由，决定撤销刑事案件，转为行政案件。同年4月26日，白银市公安局在该局门口、朱伟在白银居住处各张贴行政处罚告知公告。5月4日，白银市公安局作出白公（治）决字〔2016〕第37号公安行政处罚决定，根据《废旧金属收购业治安管理办法》第三条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十九条第四项之规定，对朱伟行政拘留十日，并处罚款1000元。同日，该局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十一条第二款之规定，作出白公（治）缴字〔2016〕第37号追缴决定，对扣押的生产性废旧金属变现款12.0257万元予以追缴。行政处罚决定与追缴物品清单邮寄送达给朱伟。朱伟不服，向白银市人民政府申请行政复议。白银市人民政府于同年8月23日作出白政复决字〔2016〕7号行政复议决定，认为白银市公安局白公（治）决字〔2016〕第37号公安行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用依据正确，内容适当，决定予以维持。朱伟不服，提起行政诉讼。

　　【审判】

　　一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，本案的审查对象是：

　　1.被告白银市公安局白公（治）决字〔2016〕第37号公安行政处罚决定的合法性；

　　2.白银市人民政府白政复决字〔2016〕第07号行政复议决定的合法性。

　　关于被告白银市公安局白公（治）决字〔2016〕第37号公安行政处罚决定的合法性问题。被告白银市公安局作出该行政处罚决定的法律依据为被处罚人朱伟具有违反《废旧金属收购业治安管理办法》第三条“生产性废旧金属，按照国务院有关规定由有权经营生产性废旧金属收购业的企业收购。收购废旧金属的其他企业和个体工商户只能收购非生产性废旧金属，不得收购生产性废旧金属”及《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十九条第四项“收购国家禁止收购的其他物品的”之情形。鉴于2002年11月1日发布的《国务院关于取消第一批行政审批项目目录》第111项取消了《废旧金属收购业治安管理办法》（公安部令第16号）第四条第一款设定的生产性废旧金属收购企业特种行业许可，故该办法第十三条第一款第一项“违反本办法第四条第一款规定，未领取特种行业许可证收购生产性废旧金属时，予以取缔，没收非法收购的物品及非法所得，可以并处5000元以上10000元以下的罚款”不适用于本案情形。该办法亦未规定有行政拘留的行政处罚种类。《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十九条第四项规定，收购国家禁止收购的其他物品的处五百元以上一千元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款。被告白银市公安局作出行政处罚所依据的条款中所称的“禁止收购的其他物品”缺乏证据支持，属事实不清，证据不足。《国务院关于取消第一批行政审批项目目录》中对生产性废旧金属，已经取消了限制收购。2007年3月27日商务部、公安部等部门发布的《再生资源回收管理办法》第二条、第八条规定，从事生产性废旧金属回收，仅需要向商务主管部门和公安机关备案。就本案而言，案发时废旧金属已不属于国家限制收购的物品的范畴，故白银市公安局以朱伟收购国家禁止收购的其他物品为由对其进行行政处罚，适用法律明显错误，属于滥用职权行为，应予撤销。

　　关于白银市人民政府白政复决字〔2016〕第7号行政复议决定的合法性问题。经审查，白银市人民政府的行政复议程序虽合法，但其复议决定适用法律错误，处理结果明显不当，应予撤销。

　　综上，被告白银市公安局白公（治）决字〔2016〕第37号公安行政处罚决定事实不清，证据不足，滥用职权，适用法律错误，处罚不当；被告白银市人民政府白政复决字〔2016〕第7号行政复议决定，适用法律错误，处理结果明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二、三、四项之规定，判决：一、撤销被告白银市公安局白公（治）决字〔2016〕第37号公安行政处罚决定；二、撤销被告白银市人民政府白政复决字〔2016〕第07号行政复议决定。

　　上诉人白银市公安局上诉称：

　　1.一审判决认定“对生产性废旧金属已经取消了限制收购”的认识有误。国务院关于取消第一批行政审批项目的决定，取消了第四条第一款设立生产性废旧金属收购企业特种行业许可，是指取消了企业申请登记程序中经营项目的前置批准许可，《废旧金属收购业治安管理办法》中与现行法律法规不冲突的其他规定仍然有效，且《甘肃省再生资源回收综合利用办法》第十八条也规定了废旧市政公用设施、生产性废旧金属应当由工商部门注册的“生产性再生资源回收”经营企业进行收购和处置。2.一审判决认定本案“禁止收购的其他物品”缺乏证据支持，与案件事实不符。本案扣押物品除少部分属于有赃物嫌疑的物品外，其他物品符合生产性废旧金属的定义。3.一审判决认定上诉人滥用职权不成立。对违反治安管理行为行使处罚权是赋予公安机关的法定职责，《甘肃省再生资源回收综合利用办法》也赋予了公安机关负责再生资源回收的治安管理。4.本案行政处罚合法。朱伟无照经营，收购生产性废旧金属和部分有赃物嫌疑的物品，并未查验交售人信息并登记，其违反了《治安管理处罚法》。上诉人依法对其收购国家禁止收购金属物品和有赃物嫌疑的物品行为从一重处，行政处罚并无不当。综上，请求撤销一审判决，维持行政处罚决定。

　　被上诉人朱伟答辩称：

　　1.一审判决认定事实清楚，适用法律准确，判决结果公正，应予维持。上诉人作出的行政处罚决定所依据的首先是《废旧金属收购业治安管理办法》第三条，但国务院已经取消了设立生产性废旧金属收购企业特种行业许可，公安机关早在17年前已经无权许可设立生产性废旧金属企业特种行业许可的权利，被上诉人即使无证经营或者超范围经营，最多属于工商行政管理部门管辖的范围，现上诉人依据该条法律作出行政处罚决定属于适用法律错误。《甘肃省再生资源回收综合利用办法》生效的时间是2010年11月1日，但本案的发生时间是2008年5月31日前，故不能适用此行政规章。2.本案中被上诉人所收购的物品是否属于生产性废旧金属，是否属于专用器材，没有专业机构的认定。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。

　　原审被告白银市人民政府述称：其作出的复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求请求撤销一审判决，维持行政复议决定。

　　本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。

　　本院认为，本案是朱伟因对白银市公安局作出的行政处罚决定不服而提起的行政诉讼。行政处罚作为典型的侵益行为，其实施必然导致对受处罚的行政相对人权利或者权益的剥夺。因此，行政处罚行为自始至终都应该严格贯彻处罚法定、处罚公正公开、教育与惩罚相结合等原则。本案应审查的焦点问题有两个：一是白银市公安局作出的行政处罚决定是否合法；二是白银市人民政府白政复决字（2016)第07号行政复议决定是否合法。

　　一、白银市公安局作出的行政处罚决定是否合法？

　　白银市公安局作出的行政处罚决定是否合法，主要应审查六方面问题，具体为：1.白银市公安局对本案诉争事实是否有处罚权；2.认定事实的主要证据是否充分；3.适用法律、法规是否正确；4.处罚程序是否符合法律规定；5.处理结果是否存在明显不当的情形；6.是否存在滥用职权的情形。

　　1.关于白银市公安局对本案诉争事实是否有处罚权的问题。本案中，朱伟因收购生产性废旧金属而受到行政处罚，双方争议的事实焦点是生产性废旧金属的认定和个人能否收购生产性废旧金属。《国内贸易部、公安部关于生产性废旧金属和非生产性废旧金属分类》（一九九四年九月二十四日）规定：生产性废旧金属是指：用于建筑、铁路、通讯、电力、水利、油田、国防及其他生产领域，并已失去原有使用价值的金属材料和金属制品。非生产性废旧金属是指：城乡居民及企、事业单位用于生活资料和农村居民用于农业生产的小型农具，在已失去原有的使用价值后的金属制品。根据上述规定，生产性废旧金属和非生产性废旧金属的区别主要在其原有用途，生产性废旧金属原来主要用于工业生产，而非生产性废旧金属主要用于生活和农业生产。根据本案证据，朱伟收购的废旧金属主要为铜、电机、不锈钢锌、铝等，属于生产性废旧金属。关于个人能否收购生产性废旧金属，即朱伟收购生产性废旧金属的行为应否受到行政处罚的问题。《废旧金属收购业治安管理办法》第三条规定：“生产性废旧金属，按照国务院有关规定由有权经营生产性废旧金属收购业的企业收购。收购废旧金属的其他企业和个体工商户只能收购非生产性废旧金属，不得收购生产性废旧金属。”第四条规定：“收购生产性废旧金属的企业，应当经其业务主管部门审查同意，向所在地县级人民政府公安机关申请核发特种行业许可证，并向同级工商行政管理部门申请登记，领取特种行业许可证和营业执照后，方准开业。收购非生产性废旧金属的企业和个体工商户，应当向所在地县级人民政府工商行政管理部门申请登记，领取营业执照，并向同级公安机关备案后，方准开业。”虽然2002年11月1日发布的《国务院关于取消第一批行政审批项目目录》第111项取消了《废旧金属收购业治安管理办法》第四条第一款设定的生产性废旧金属收购企业特种行业许可，但上述法律其他法条并未作废。且根据《再生资源回收管理办法》（商务部、国家发展和改革委员会、公安部、建设部、国家工商行政管理总局、国家环境保护总局令2007年第8号）第八条第一款规定：“回收生产性废旧金属的再生资源回收企业和回收非生产性废旧金属的再生资源回收经营者，除应当按照本办法第七条规定向商务主管部门备案外，还应当在取得营业执照后15日内，向所在地县级人民政府公安机关备案。”根据上述规定，对收购生产性废旧金属由前置许可变为登记备案，取消了公安部门的特种许可，但收购主体是企业的规定并没有发生变化。本案中朱伟租用的是个体工商户宋立国的废品收购营业执照，故朱伟不具有收购生产性废旧金属的主体资格，其收购行为应予行政处罚，白银市公安局对本案诉争事实具有行政处罚权。

　　2.关于认定事实的证据是否充分的问题。本案是经刑事侦查转为行政处罚的案件，行政处罚中所适用的证据全部是刑事侦查中所获得的证据。据此，在证据方面应予审查的关键问题：一是在刑事侦查中所获得的证据能否作为行政处罚决定的证据直接使用；二是上述证据是否充分。关于第一个问题，《公安机关办理行政案件程序规定》第二十九条规定：“刑事案件转为行政案件办理的，刑事案件办理过程中收集的证据材料，可以作为行政案件的证据使用。”故本案中白银市公安局在对朱伟刑事侦查中获得的证据，可以作为行政处罚决定的证据使用。第二个问题是上述证据是否充分的问题。本案作为行政处罚的证据主要有公安机关制作的搜查笔录、扣押物品清单、文件清单、对朱伟的讯问笔录、对张玉兴、张翠霞的询问笔录等证据。从在卷的上述证据可以证实朱伟非法收购生产性废旧金属13.625吨的事实，故本案被诉处罚决定认定事实的证据确实充分。

　　3.关于处罚程序是否符合法律规定的问题。本案中，根据案卷材料和庭审陈述，白银市公安局所作的行政处罚决定在程序上存在以下问题：一是送达方式不符合法律规定。法律规定的送达方式有直接送达、留置送达和邮寄送达，在以上三种方式均无法送达时才可以进行公告送达。本案中白银市公安局有朱伟本人的联系方式、地址，即使无法进行直接送达和留置送达，也可以进行邮寄，其选择公告送达在无形中剥夺了朱伟获得陈述和申辩的权利。而陈述权和申辩权是行政相对人享有的法定权利，不应剥夺或者变相剥夺。二是未告知当事人陈述权和申辩权。根据案卷材料和庭审陈述，白银市公安局在作出行政处罚决定时经电话联系，因朱伟在安徽老家办丧事，白银市公安局在处罚公告中告知了陈述权和申辩权，但因将公告张贴在公安局和朱伟租住房屋门口，未能直接送达，致使朱伟不能及时行使陈述权和申辩权，也无证据证明朱伟放弃了陈述权和申辩权。三是未告知当事人听证权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”本案中白银市公安局对朱伟作出的是行政拘留十日、并处罚款1000元的行政处罚，属于应告知当事人听证权的行为，现无证据证明白银市公安局告知了朱伟听证权。四是关于行政处罚决定未经集体讨论的问题。公安机关作出治安行政处罚决定，除遵照《治安管理处罚法》外，还要符合《行政处罚法》的相关规定。处以行政拘留十日、罚款1000元的治安行政处罚决定属于《行政处罚法》第三十八条第二款规定的“情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚”，公安机关负责人应当集体讨论决定。本案发回重审时指出了这个问题，一审法院经审查认为白银市公安局提交了集体讨论的证据，经二审审查，其提交的是白银市公安局2016年3月10日会议记录，讨论的是撤销刑事案件转为行政案件，并非是对行政处罚决定的集体讨论，故本案无证据证明此行政处罚决定经过了白银市公安机关负责人集体讨论决定。另外，关于追诉时效问题。《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”《治安管理处罚法》第二十二条规定：“违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。”上述法律对于没有被发现的违法行为的追诉时效做了明确规定。本案中，白银市公安局于2008年6月对朱伟的违法行为立案侦查，2016年3月15日撤销刑事案件转为行政案件，2016年5月4日作出行政处罚决定。从违法行为发生到受到行政处罚经过了近8年的时间，虽然不属于上述法律规定的“未被发现的违法行为”，不适用上述法律关于追诉时效的规定，但从行政处罚法设定追诉时效的目的看，本案对非法收购生产性废旧金属的行为在立案侦查八年后撤销刑事案件转为行政案件进行行政处罚不符合行政处罚法关于教育与惩罚相结合的原则。行政处罚法之所以规定两年的行政处罚追诉期，其目的就是在短时间内使违反行政法规的行为得到惩处。一方面，促使行政相对人改正错误，恢复行政管理秩序；另一方面，使行政相对人为违法行政行为付出代价，预防同样违法行为的再次发生，同时警示其他行政相对人。《行政处罚法》第一条规定：“为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”本案在启动刑事侦查后，违法行为就已经终止，违法行为已经不再具有社会危害性，白银市公安局在刑事侦查期间也已经给予朱伟30日刑事拘留，在长达八年的侦查中，行政关系和社会管理秩序在新的条件下也已经得到了修护，故对此行为再进行行政处罚已经不具有教育警示、纠正违法行为的目的，有违行政处罚的立法目的。综上，根据《行政处罚法》第三十六条、第四十一条、第四十二条和《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条、九十四条、第九十九条、第一百四十三条和《治安管理处罚法》九十四条规定，白银市公安局作出的行政处罚决定违反法定程序。

　　4.关于适用法律、法规是否正确的问题。本案行政处罚决定适用的法律是《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十九条第四项的规定和《废旧金属收购业治安管理办法》第三条的规定。本案认定的基本事实是朱伟因非法收购生产性废旧金属而被白银市公安局给予行政处罚。《废旧金属收购业治安管理办法》第三条规定：“生产性废旧金属，按照国务院有关规定由有权经营生产性废旧金属收购业的企业收购。收购废旧金属的其他企业和个体工商户只能收购非生产性废旧金属，不得收购生产性废旧金属。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十九条规定：“有下列行为之一的，处五百元以上一千元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款：（一）典当业工作人员承接典当的物品，不查验有关证明、不履行登记手续，或者明知是违法犯罪嫌疑人、赃物，不向公安机关报告的；（二）违反国家规定，收购铁路、油田、供电、电信、矿山、水利、测量和城市公用设施等废旧专用器材的；（三）收购公安机关通报寻查的赃物或者有赃物嫌疑的物品的；（四）收购国家禁止收购的其他物品的。”根据全国人大法工委对中华人民共和国治安管理处罚法第五十九条的释义，第四项所指“国家禁止收购的其他物品”，主要是指国家法律、行政法规、规章明令禁止收购的物品，如收购报废的不能直接使用的枪支、弹药等，而收购生产性废旧金属并不属于第四项所指的“国家禁止收购的其他物品”。根据上述规定和本案事实，白银市公安局对朱伟非法收购生产性废旧金属的行为适用《治安管理处罚法》第五十九条第一款第（四）项进行处罚，属于适用法律不当。

　　5.关于处罚结果是否公正的问题。如果公安机关根据违法行为的性质、情节、对社会的危害程度等因素综合考虑，在自由裁量权的幅度范围内对违法者作出行政处罚，就不属于显失公正。《治安管理处罚法》第十九条规定，对于主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的，减轻处罚或者不予处罚。本案中，白银市公安局根据《治安管理处罚法》第五十九条第（四）项规定，对朱伟非法收购生产性废旧金属的行为作出拘留十日，罚款一千元的顶格处罚，并未考虑本案中朱伟在刑事侦查阶段存在主动投案的情节，有违罚过相当原则和比例原则。

　　二、白银市人民政府白政复决字（2016)第07号行政复议决定是否合法。

　　关于白银市人民政府白政复决字〔2016〕第7号行政复议决定的合法性问题。经审查，白银市人民政府的行政复议程序虽合法，但其复议决定适用法律错误，处理结果明显不当，应予撤销。判决如下：驳回上诉，维持原判。